"Refaire la démocratie" ?

Le vendredi 2 octobre dernier fut présenté le rapport « Refaire la démocratie » tiré des séances d’un groupe d’experts présidé par Claude Bartolone et Michel Winock. Après les travaux des commissions Vedel, Balladur et Jospin, ce nouveau document a pour objectif de définir de nouvelles pistes de réformes institutionnelles pour les mois et années à venir. Nous allons revenir sur certaines des propositions émises dans ce rapport.


Afin de « renforcer le caractère démocratique de la représentation », le groupe de travail sur l’avenir des institutions propose l’attendue mise en place du non-cumul des mandats dans le temps. Au-delà de cette proposition très médiatique, une autre (plus discrète) est particulièrement intéressante : la mise en place d’un véritable statut de l’élu. En offrant certaines garanties aux élus terminant leur mandat, cette mesure permettrait de faciliter la réinsertion des anciens élus dans le monde professionnel. Cela aurait l’avantage de lever certaines contraintes empêchant souvent les salariés du privé de briguer un mandat électif local ou national et, par extension, d’éviter une professionnalisation trop importante du personnel politique.


Autre mesure très médiatique : la mise en place du mode de scrutin proportionnel lors des élections législatives. Selon ce rapport, elle permettrait de faciliter la construction de décisions législatives selon les principes du consensus et du compromis plutôt que sur le modèle de l’opposition classique. D’autres experts, parmi lesquels Anne Levade, sont plus réservés sur ce dernier point, tant la culture politique de notre pays est historiquement basée sur des rapports d’opposition et non sur des compromis comme cela peut être le cas en Suède.


Un des points importants autour duquel s’axe un bon nombre de propositions est le rôle du Président de la République. Jugé trop important, certaines pistes sont avancées pour l'atténuer : moderniser le rôle d’arbitre du Président (sans véritablement apporter de changements bouleversants), renforcer la responsabilité du Président de la République mais aussi « réinventer le septennat ». Il est en effet proposé dans le rapport la mise en place d’un mandat présidentiel de sept ans, non renouvelable. Cette proposition phare est pourtant contestable tant le retour aux urnes après un mandat parait être le contrôle politique démocratique par excellence. D’aucuns trouveront dangereux de donner les clés du « camion France » pendant sept ans à une personne sans que les électeurs ne puissent la sanctionner à la fin de son mandat, même si, les élections législatives peuvent être un moyen de sanctionner la majorité présidentielle.


Une autre solution est proposée : celle de garder le quinquennat mais d’inverser le calendrier électoral afin de renforcer la légitimité du Premier ministre (qui serait alors élu avant le Président de la République). Des solutions alternatives, comme la suppression de l’élection du Président de la République au suffrage universel direct (replaçant le régime particulier français au sein des régimes parlementaires classiques européens), furent évoquées mais non réellement envisagées par le groupe de travail sur l’avenir des institutions.


Pour atténuer l'omnipotence présidentielle, il est proposé par le rapport Bartolone-Winock de renforcer quelques-uns des contre-pouvoirs. Cela passe notamment par la consécration dans la Constitution de l’existence d’un « pouvoir » judiciaire (pas seulement d’une « autorité »), de son indépendance et de son impartialité. Un autre point important est la modernisation du Conseil Constitutionnel. Comme le suggérait Robert Badinter dans une tribune en août 2009, le groupe d’experts propose l’évolution du rôle du Conseil Constitutionnel, son développement et sa mutation en véritable Cour Constitutionnelle à l’image de ce qui existe chez nos voisins européens. 


Enfin vient le moment du Parlement, autre acteur phare du rapport. Au-delà de la sempiternelle réduction du nombre des députés (577 à 400) et sénateurs (348 à 200) permettant une meilleure répartition des moyens financiers, le groupe de travail sur l’avenir des institutions souhaite « améliorer la fabrique de la loi » en faisant évoluer la procédure législative. Il ne revient toutefois par sur la conception de la loi, comme le souligne Dominique Rousseau dans un article du Monde. Reprenant Portalis, celui-ci rappelle que la loi est censée fixer les « maximes générales » et qu’il serait préférable de renforcer le contrat et le pouvoir du juge, plutôt que de renforcer la loi qui rigidifie les rapports au niveau local. On notera que c’est également la position développée en matière de droit du travail dans le rapport de Jean-Denis Combrexelle portant sur « La négociation collective, le travail et l’emploi ».


Ainsi, le  rapport Bartolone-Winock contient quelques mesures salutaires, notamment en proposant le renforcement des instruments de contrôle du gouvernement et des droits de l’opposition (existence d’un contre-rapporteur d’opposition, contrôle renforcé sur les nominations effectuées par le Président de la République, obligation du gouvernement de justifier de la non-publication des décrets d’application devant une commission parlementaire après un délai de six mois, etc…). Les questions européennes ne sont pas oubliées : plusieurs propositions portent sur la création d’une commission des affaires européennes de plein exercice (ce qui supposerait de revenir sur la limitation du nombre de commissions), sur la mise en place d’une séance mensuelle de questions au gouvernement portant sur les affaires européennes (prenant modèle sur l’Allemagne et le Danemark) et sur la réalisation de débats entre les parlementaires et le Président de la République à la veille des Conseils européens.


Enfin, le groupe de travail sur l’avenir des institutions propose de donner davantage de poids aux citoyens par la mise en place d’ateliers législatifs citoyens. On peut ici noter que ledit groupe se pose en exemple en matière de « démocratie participative » en mettant en place, sur le site dédié au rapport, un questionnaire qui a permis de recueillir de nombreuses contributions des citoyens. 


En résumé, si certaines de ses positions paraissent inadaptées, insuffisantes ou timides, le rapport « Refaire la démocratie » a le mérite d’apporter quelques propositions intéressantes qui aboutiront sans doute (si les conditions pour une révision constitutionnelle sont réunies) à une nécessaire réforme des institutions dans un avenir proche.


Maxime BIGOT

Président de Terra Nova Sciences Po Bordeaux